法律事實(shí)、法律關(guān)系紛繁復雜，只有抓住主要矛盾，把握住起主導和支配作用的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，才能準確適用法律。實(shí)踐中，存在安全生產(chǎn)領(lǐng)域與破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域、國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域、未成年人保護領(lǐng)域等交叉的情況，此時(shí)存在多種公益損害事實(shí)及其“可訴性”，找準其中涉及的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系則是解決此類(lèi)問(wèn)題的“金鑰匙”。
最高人民檢察院檢察長(cháng)應勇在國家檢察官學(xué)院春季學(xué)期首批調訓班授課時(shí)強調，善于從紛繁復雜的法律事實(shí)中準確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，善于從具體法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，善于在法理情的有機統一中實(shí)現公平正義，并對“三個(gè)善于”的基本內涵、實(shí)踐要求和保障機制進(jìn)行了深刻闡釋?zhuān)@是最高檢黨組對全國檢察機關(guān)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的重要指示和具體要求，我們應當認真學(xué)習領(lǐng)悟并落實(shí)到具體辦案工作中。2021年9月修訂的安全生產(chǎn)法第74條第2款增加了檢察公益訴訟條款，自此安全生產(chǎn)成為檢察機關(guān)開(kāi)展公益訴訟的又一法定領(lǐng)域，并且迅速成為公益訴訟領(lǐng)域新的增長(cháng)點(diǎn)，從近三年的辦案數據看，每年辦案量?jì)H次于生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域。但同時(shí)也應看到，以“三個(gè)善于”的要求審視目前的辦案實(shí)踐，其中還存在一些影響安全生產(chǎn)檢察公益訴訟高質(zhì)效辦案和高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題，如對基本法律概念理解不透、法律關(guān)系把握不準、法律適用運用不精等問(wèn)題，亟待予以澄清，以實(shí)現辦案的精準性和規范性。
吃透法律概念：夯實(shí)安全生產(chǎn)檢察公益訴訟的辦案基礎
雖然安全生產(chǎn)檢察公益訴訟工作開(kāi)展已近三年時(shí)間，但是目前在辦案中仍然存在對安全生產(chǎn)相關(guān)概念理解不透，進(jìn)而混淆安全生產(chǎn)和公共安全以及其他相關(guān)領(lǐng)域安全等問(wèn)題，成為妨礙安全生產(chǎn)檢察公益訴訟工作高質(zhì)量發(fā)展的絆腳石。
一是正確理解“安全生產(chǎn)”。“安全生產(chǎn)”一詞源于較早時(shí)期“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”的工作方針，從其提出背景看，實(shí)際上是指“安全”和“生產(chǎn)”兩件事情，側重于在生產(chǎn)過(guò)程中對人和物的安全保護。因此，“安全生產(chǎn)”，是指在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，為避免發(fā)生造成人員傷害和財產(chǎn)損失的事故而采取相應的事故預防和控制措施，以保證從業(yè)人員的人身安全，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得以順利進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)。由此可見(jiàn)，“安全生產(chǎn)”發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，本質(zhì)上是保證生產(chǎn)安全的事故預防和控制措施（如具備法定的安全生產(chǎn)條件、建立健全安全生產(chǎn)責任制、組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)規章制度和操作規程、組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓計劃、保證安全生產(chǎn)投入有效實(shí)施等），目的是保障從業(yè)人員人身安全和企業(yè)財產(chǎn)安全。
二是準確判斷“安全生產(chǎn)違法行為”。辦理安全生產(chǎn)檢察公益訴訟案件的前提是存在“安全生產(chǎn)違法行為”，對于何為“安全生產(chǎn)違法行為”，根據《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（2015年修訂）第2條規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反安全生產(chǎn)的法律、行政法規、部門(mén)規章、國家標準、行業(yè)標準和規程的違法行為。其構成要件主要有三個(gè)：（1）實(shí)施主體是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其從業(yè)人員；（2）時(shí)間節點(diǎn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中；（3）違反的對象是安全生產(chǎn)方面的“法”，此處的“法”為廣義的，既包括法律、行政法規、部門(mén)規章，也包括國家標準、行業(yè)標準和規程等，體現國家對安全生產(chǎn)的最嚴監管。在具體辦案時(shí)，判斷是否存在“安全生產(chǎn)違法行為”一定要緊扣上述構成要件，否則辦案中易將一些非安全生產(chǎn)違法行為誤判為安全生產(chǎn)違法行為，如某地鐵乘客背包中攜帶的手機充電寶因質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生爆炸，那么針對充電寶的生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)就不能僅從后果上判定其存在“安全生產(chǎn)違法行為”，因為充電寶爆炸事件并非發(fā)生在充電寶的生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節，而是發(fā)生在消費者使用階段。
三是準確界定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”。“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”是安全生產(chǎn)法的基礎概念，決定了該法的適用范圍。同時(shí)也是檢察機關(guān)判定案件是否屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟范圍的重要標準，所以準確理解“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”的內涵至關(guān)重要。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第68條規定：“本辦法所稱(chēng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個(gè)體工商戶(hù)和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。”因此，對“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”進(jìn)行理解時(shí)，首先需要明確其是從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的民事主體，以營(yíng)利為目的，不管是以合法形式存在還是以非法形式存在，不管是以何種組織形式從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)，均為安全生產(chǎn)法的適用對象。
找準辦案領(lǐng)域：正確劃分安全生產(chǎn)與公共安全的案件范圍
安全生產(chǎn)是公益訴訟的法定領(lǐng)域，而公共安全（安全生產(chǎn)除外）則實(shí)為探索領(lǐng)域，但是由于對上述基本概念存在理解上的偏差，部分檢察機關(guān)在辦案時(shí)不能準確區分安全生產(chǎn)和公共安全，甚至將這兩者等同處理。因此，有必要對安全生產(chǎn)和公共安全之間的關(guān)系予以澄清。目前，從立法上看，我國并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的公共安全法，涉及公共安全的內容散見(jiàn)于單行法中，其中刑法和治安管理處罰法明確規定了涉及公共安全的違法犯罪行為，如刑法分則第二章規定了危害公共安全罪，主要包括放火罪、爆炸罪、破壞交通工具罪、組織領(lǐng)導參加恐怖活動(dòng)組織罪、非法制造買(mǎi)賣(mài)運輸郵寄儲存槍支彈藥爆炸物罪、重大責任事故罪等幾十種罪名；治安管理處罰法第三章第二節規定了妨害公共安全的行為和處罰，如非法制造、買(mǎi)賣(mài)、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)，非法攜帶槍支、彈藥，或者弩、匕首等國家規定的管制器具，盜竊、損壞、擅自移動(dòng)使用中的航空設施等，其他單行法如食品藥品安全法、網(wǎng)絡(luò )安全法、個(gè)人信息保護法等雖未專(zhuān)門(mén)規定“公共安全”，但是從立法目的看，食品藥品安全、網(wǎng)絡(luò )空間安全、個(gè)人信息安全等亦是為了保護社會(huì )公眾身體健康和生命安全等安全方面的合法權益，屬于公共安全的組成部分。在學(xué)理上，有學(xué)者認為公共安全就是公眾及其生存的物理環(huán)境、信息環(huán)境與心理環(huán)境的安全，是公眾的身心健康與合法權益不受威脅，沒(méi)有危險、危害或者損失的狀態(tài)。也就是說(shuō)，公共安全貫穿于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、國民衣食住行的各個(gè)方面，是總體國家安全觀(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域。2024年5月17日，國家標準化管理委員會(huì )、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)施公共安全標準化筑底工程的指導意見(jiàn)》中，公共安全重點(diǎn)領(lǐng)域包括公共安全基礎通用、社會(huì )治安、交通運輸和道路交通安全、安全生產(chǎn)、防災減災救災與綜合性應急管理、消防救援、公共衛生、食品、糧食和物資儲備、特種設備、建筑產(chǎn)品設備、法庭科學(xué)和執法辦案、反恐防范、網(wǎng)絡(luò )安全、數據安全等15項內容。
綜上，公共安全是指不特定或者多數人的生命、身體等安全，涉及安全生產(chǎn)、食品藥品安全、信息網(wǎng)絡(luò )安全、防災減災、應急管理保障等多個(gè)領(lǐng)域。也即安全生產(chǎn)屬于公共安全的一部分，但是，由于安全生產(chǎn)為法定檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域，因此，一般將其表述為安全生產(chǎn)領(lǐng)域而非公共安全領(lǐng)域，公共安全領(lǐng)域則表述為除了安全生產(chǎn)外的公共安全領(lǐng)域，以示區分。
厘清法律關(guān)系：準確把握安全生產(chǎn)檢察公益訴訟辦案中的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系
法律事實(shí)、法律關(guān)系紛繁復雜，只有抓住主要矛盾，把握住起主導和支配作用的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，才能準確適用法律。“準確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，好比找到線(xiàn)團中的線(xiàn)頭，牽一發(fā)而動(dòng)全身。”具體到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，則主要存在兩類(lèi)問(wèn)題：一是安全生產(chǎn)領(lǐng)域與其他公益訴訟領(lǐng)域交叉時(shí)，存在多種公益損害事實(shí)及其“可訴性”，選擇何種法律關(guān)系更為精準解決相關(guān)損害問(wèn)題；二是安全生產(chǎn)法律關(guān)系與可能造成公益損害后果的產(chǎn)品質(zhì)量法律關(guān)系如何判定的問(wèn)題。關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域與其他公益訴訟領(lǐng)域交叉時(shí)，如何精準選擇法律關(guān)系的問(wèn)題。實(shí)踐中，存在安全生產(chǎn)領(lǐng)域與破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域、國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域、未成年人保護領(lǐng)域等交叉的情況，此時(shí)存在多種公益損害事實(shí)及其“可訴性”，找準其中涉及的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系則是解決此類(lèi)問(wèn)題的“金鑰匙”。關(guān)于安全生產(chǎn)法律關(guān)系與可能造成公益損害后果的產(chǎn)品責任法律關(guān)系如何判定的問(wèn)題。實(shí)踐中，對于因產(chǎn)品存在缺陷危及公共安全時(shí)，不能僅從表面判斷缺陷產(chǎn)品可能存在公共安全事故隱患，就將其判定為安全生產(chǎn)公益訴訟案件。
如前所述，安全生產(chǎn)公益訴訟規制的對象是在生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)中違反安全生產(chǎn)法等規定，造成重大事故隱患或者導致重大事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，側重于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段的安全生產(chǎn)違法行為；而產(chǎn)品責任的適用對象是在產(chǎn)品生產(chǎn)和流通階段違反產(chǎn)品質(zhì)量法等規定生產(chǎn)、銷(xiāo)售缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商，側重于生產(chǎn)流通階段的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為。因此，雖然生產(chǎn)、銷(xiāo)售的缺陷產(chǎn)品最直觀(guān)的危害后果是存在公共安全隱患，如偽劣滅火器、質(zhì)量不合格的移動(dòng)電源等，但是不能認為生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣滅火器（移動(dòng)電源）的行為是安全生產(chǎn)違法行為，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)品責任領(lǐng)域的違法行為，檢察機關(guān)可在產(chǎn)品責任領(lǐng)域或者消費者權益保護領(lǐng)域探索開(kāi)展公益訴訟。
主辦單位: 中共吉林省委政法委員會(huì ) 吉ICP備10201797號-3
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