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圍繞深入開(kāi)展學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想主題教育，最高人民法院執行局組織開(kāi)展了“新時(shí)代人民法院‘執源治理’問(wèn)題”調研。調研主要從人民法院內部著(zhù)手，同時(shí)兼顧執行聯(lián)動(dòng)等外部工作，分析“執源治理”存在的問(wèn)題，提出對策建議。現將有關(guān)情況報告如下：

調研發(fā)現，執行案件長(cháng)期保持高位運行態(tài)勢沒(méi)有從根本上得到有效遏制，既是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展轉型期形成的矛盾糾紛在法治領(lǐng)域的客觀(guān)反映，具有一定的客觀(guān)必然性，也是綜合治理執行難未能有效發(fā)揮和人民法院內部“立審執”協(xié)調配合不暢的直接體現。影響“執源治理”的問(wèn)題突出表現在：

綜合治理執行難工作機制還需健全。執行聯(lián)動(dòng)機制建設有待進(jìn)一步深化，綜合治理執行難工作大格局仍需大力推進(jìn)，一些制約執行工作長(cháng)遠發(fā)展的綜合性、源頭性問(wèn)題依然存在。

“訴源治理”效果未能有效延伸到“執源治理”。“訴源治理”取得積極成效，但效果沒(méi)有充分傳導到“執源治理”。一是審判案件向仲裁、公證轉移，但仍需執行“兜底”，執行案件總量并未隨著(zhù)多元糾紛解決機制的發(fā)展而減少；二是調解結案進(jìn)入執行程序的比例居高不下。

“立審執”協(xié)調配合不暢，未能形成解決執行難合力。“案已結”而“事未了”情況依然嚴峻，導致一些案件難以執行。主要表現在：一是保全的積極作用未能充分發(fā)揮，很多法院保全率不高；二是審判未能兼顧執行；三是裁判文書(shū)質(zhì)量不高導致后續執行難；四是立案、審判階段工作不扎實(shí)導致執行難；五是判后督促履行工作不力；六是“執轉破”銜接不暢，終本案件難以有序退出。

執行工作保障不足，執行條線(xiàn)“人案比”嚴重失衡。長(cháng)期存在的“重審判、輕執行”理念尚未根本轉變，執行條線(xiàn)“人案比”嚴重失衡，難以應對不斷增長(cháng)的辦案壓力。一些法院執行干警入額沒(méi)有得到同等對待，員額法官占比明顯偏少。同時(shí)，一些業(yè)務(wù)骨干逐漸調離執行隊伍，基層法院執行隊伍老齡化、低學(xué)歷問(wèn)題日漸突出。

能動(dòng)司法不力，未能有效實(shí)現“抓前端、治未病”。很多法院對司法建議措施運用得不好，能動(dòng)司法典型案例發(fā)布的不多，參與社會(huì )治理效果發(fā)揮不足。例如，面對日益增長(cháng)的涉信用卡糾紛、仲裁裁決特別是網(wǎng)絡(luò )仲裁裁決執行案件，沒(méi)有深入分析原因，通過(guò)發(fā)送司法建議等方式努力實(shí)現“審理一案、治理一片”，推動(dòng)矛盾糾紛化解從終端裁決向前端防控轉變。

執行威懾力不足，未能有效震懾逃避執行行為。多數具體執行措施依靠有關(guān)執行政策、司法解釋作支撐，未能及時(shí)上升為法律，權威性不夠。執行手段和威懾力不足，刑罰威懾力未得到充分有效發(fā)揮。

針對調研中發(fā)現上述問(wèn)題，我們建議：

一要堅持問(wèn)題導向和效果導向，內外共治，推進(jìn)“執源治理”。

首先，要完善對外的執行聯(lián)動(dòng)工作機制。一是健全綜合治理執行難工作大格局，可推廣天津司法裁判執行聯(lián)動(dòng)中心做法，推進(jìn)綜合治理執行難制度化、機制化、常態(tài)化。二是加強與公安機關(guān)聯(lián)動(dòng)，著(zhù)力提升查人找物能力。三是以清單式管理，分步推進(jìn)尚未落實(shí)的聯(lián)合懲戒措施落實(shí)落地。四是加強與公安、檢察機關(guān)協(xié)作，加大打擊拒執犯罪力度。五是加強與司法行政部門(mén)協(xié)作，有效減少因不規范仲裁、公證導致的執行難問(wèn)題。

其次，完善人民法院內部“執源治理”工作機制。一是推進(jìn)“立審執一體化”，從源頭上減少執行案件數量。完善訴訟保全制度，提升訴前和訴中財產(chǎn)保全比例；建立“雙向列席”機制，審判法官和執行法官可以跨部門(mén)參與法官會(huì )議；構建內部“執行建議”制度，推動(dòng)審判前端存在問(wèn)題的化解；建立判后督促履行制度，實(shí)行“誰(shuí)辦理、誰(shuí)審理、誰(shuí)負責督促履行”機制。二是建立風(fēng)險告知和提示制度，將訴訟、執行風(fēng)險特別是“執行不能”風(fēng)險告知和提示貫穿于立案、審判全過(guò)程。三是提升裁判文書(shū)特別是調解書(shū)的確定性和可執行性，以考核倒逼承辦法官和合議庭主動(dòng)考慮案件后續執行問(wèn)題。四是推進(jìn)人民法庭直接執行機制。

二要加快推進(jìn)“終本清倉”“執破融合”兩個(gè)出清。推動(dòng)立法機關(guān)修訂破產(chǎn)法相關(guān)規定，暢通無(wú)財產(chǎn)可供執行案件“出清”問(wèn)題。推進(jìn)“執轉破”工作，全面篩查終本案件庫，梳理一批符合條件的“執轉破”案件，指導全國法院攻堅一批。建議立法機關(guān)增加執行不能案件依職權破產(chǎn)制度，允許執行機構在辦理執行案件過(guò)程中可以依職權將符合破產(chǎn)條件的案件移送破產(chǎn)審查。增加簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序，解決現行破產(chǎn)程序過(guò)于復雜、耗時(shí)過(guò)長(cháng)、耗資過(guò)多等弊端，提高破產(chǎn)制度適用比例。探索自然人破產(chǎn)制度，為自然人作為被執行人的“執行不能”案件建立出口。

三要強化執行隊伍建設，強化人財物保障。一是根據執行案件增長(cháng)和占比情況，確定合理的“人案比”，進(jìn)一步優(yōu)化執行資源配置，完善落實(shí)“以案定編”“以案定額”人員編制、員額動(dòng)態(tài)調整機制。二是選優(yōu)配強各級法院執行局領(lǐng)導班子；推動(dòng)各級法院執行局局長(cháng)在辦理任免手續前，應征得上一級人民法院同意機制貫徹落實(shí)，上級人民法院認為下級人民法院執行局局長(cháng)不稱(chēng)職的，可以建議有關(guān)部門(mén)予以調整、調離或者免職。三是推進(jìn)審判、執行人員常態(tài)化交流輪崗機制，嚴格落實(shí)入額前原則上有一年執行工作經(jīng)歷要求。四是加強執行警務(wù)保障，加強執行威懾力。五是加強對執行工作的財力支持，確保執行信息化建設、執行轉破產(chǎn)、執行救助等工作經(jīng)費，推進(jìn)將涉訴黨政機關(guān)債務(wù)納入預算管理，加強破產(chǎn)等專(zhuān)項經(jīng)費保障力度。